水利行业加大金融资金利用的意义、机遇和问题

巨大猫头鹰 发表于 2020-07-31 16:46:27 | 打印

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随着水利改革不断深入、金融领域不断创新以及国家相关引导支持政策不断完善,水利与金融的融合不再仅是单方、单向的诉求,而是双方的共同需要、一致意愿,推动水利与金融之间全面合作、相互促进、融合发展已成为有关各方的共识。课题组立足当前的实际情况,提出“水利+金融”的概念,分析了“水利+金融”的基本特征,设计了“水利+金融”的体系框架,明确了推动“水利+金融”的基本思路、重点任务和保障措施,目的是为扭转长期以来水利行业利用金融资金不足的局面、充分发挥金融资金对水利的支持作用、实现二者双赢提供支撑。


一、推动“水利+金融”的总体思路

金融业态形式多样,各具特点,适用场景各有不同,有必要针对水利行业特点深入分析其适用性,紧密结合近年来我国各种金融工具新的发展态势,推动“水利+金融”融合发展,建立新时期金融支持水利发展的整体架构。



(一)“水利+金融”的内涵与特征


 “水利+金融” 

“水利+金融”是指:充分利用国家各类扶持政策,积极运用近年来我国金融业快速发展中涌现的各种金融工具,结合水利行业的特点和不同金融工具的要求,建立全面合作、运行规范、风险可控的水利与金融关系,满足水利大发展的资金需求,提高水利工程运行效率,实现水利与金融的互利双赢。


“水利+金融”主要有以下4个方面的特征:


1.内容的全面性。相较于以往水利行业利用金融资金的渠道单一(主要为银行贷款)和范围狭窄(主要为大型枢纽工程及水电、供水等经营性项目),推动“水利+金融”要求双方实现更加全面、全方位的合作,涉及更广泛的领域和项目,运用更丰富的融资方式和金融工具。


2.体系的系统性。“水利+金融”是一项系统工程,不仅涵盖融资渠道拓宽、融资模式创新、金融资金退出、融资风险防控等重点工作,还需要配套推进水价、水权、水利工程管理体制及水利投融资体制机制等领域改革,为推动水利与金融融合发展营造良好的内、外部环境。


3.运行的可操作性。“水利+金融”要求克服以往制约水利行业利用金融资金的突出问题,提出水利行业适应金融资金投资要求的具体措施和方式,提升水利行业利用金融资金的可行性;同时规范合作模式,选择符合水利特点、切实可行的金融资金利用方式,使得项目运行更加顺畅。


4.风险的可控性。“水利+金融”要求在加大金融资金利用的同时,要高度注重防范风险,从规模控制、融资决策、资金监控、风险保障等方面采取一系列综合措施,把风险水平控制在可承受范围之内。


(二)“水利+金融”的体系框架


实施“水利+金融”,就是要针对水利行业特点,在利用好传统金融渠道基础上,紧密结合近期国家政策的新要求和金融行业的新发展,进一步拓宽适合于水利的渠道,建立起水利行业同这些金融渠道或工具之间的桥梁,实现金融更好助力水利发展的新格局。按照这种思路,以水利建设项目实施主体和金融融资渠道为主体,以融资方式为桥梁,构建了“水利+金融”的体系框架(见图1)。


水利建设项目实施主体是代表“水利”方面承接金融资金的主体,根据相关规定,我国能够承接金融资金的水利建设项目实施主体分为三类:事业单位性质的项目法人、企业性质的项目法人(项目公司)以及水利投融资平台。其中,前两类主体作为项目法人,既是承接金融资金的主体,也是具体负责水利建设项目组织实施的主体;水利投融资平台作为项目和资金的整合平台,其筹集的包括金融资金在内的各类资金,可依据相关规定并通过一定的制度设计,提供其他项目法人用于相关水利项目建设。


融资渠道是代表“金融”方面提供金融资金的主体,根据资金来源划分,目前可投资水利基础设施的金融渠道主要包括:商业贷款、政策性贷款、企业债券、融资租赁、保险、信托、专项建设基金、上市融资(证券)等八类。从近几年的实际融资规模来看,政策性贷款和商业贷款是水利融资的主要金融渠道,2015年专项建设基金推出以来,其利用规模占比也逐步增大,而其他金融渠道的融资规模均比较小。推动“水利+金融”,要求在众多融资渠道中深入分析判断哪些可供水利行业利用,对可利用、应利用但未有效利用的或者应当大规模利用但利用程度不够的,要进一步通过明确实施主体、创新利用模式等方式加强利用。


融资方式是指金融资金进入水利行业的组织形式,是联接“水利”与“金融”的桥梁,主要包括债务融资和股权融资两种方式,其适用的水利建设项目实施主体及融资渠道不尽相同,例如债务融资对三类水利建设项目实施主体都适用,而股权融资只适用于项目公司和融资平台,不能用于事业单位;政策性贷款、商业贷款、企业债券、融资租赁等融资渠道只能通过债务融资方式投资水利,专项建设基金、上市融资只能通过股权融资方式,保险、信托通过两种融资方式均可。除了以上两种主要融资方式外,近几年还出现一些国家政策支持、可供水利行业利用的新型融资方式,例如投贷联动、债贷结合、资产证券化、PPP等,这些融资方式具有复合型融资特点,是多种融资渠道甚至是债务融资和股权融资之间的组合,恰当运用可以进一步提高融资综合效率。


图1“水利+金融”体系框架



(三)推动“水利+金融”的基本思路


推进“水利+金融”的基本思路是:综合考虑当前及未来一段时期我国经济发展及水利建设的新形势和新要求,践行新时期中央水利工作方针,创新和完善“水利+金融”的工具、手段和平台,按照积极利用、确有需要、拓宽渠道、创新模式、风险可控、有序推进的原则,强化水利行业对金融资金的利用,弥补水利建设资金不足,保障大规模水利建设顺利开展,促进水利工程运行效率提升。主要包括以下几个方面。


1.转变观念,大胆使用金融资金


长期以来,水利行业特别是许多地方水利部门和单位过度依赖财政资金,缺乏利用金融资金的主动性和积极性,在当前形势下,必须尽快转变思路,戒除畏难情绪,注重对基本金融知识的学习,全面掌握国家各项扶持和鼓励政策,加强同发改、财政及金融部门的沟通,在地方财力可承受、项目财务可行的前提下,更大规模更大力度地利用金融资金。


2.创造条件,引导金融资金进入


当前水利行业与金融部门之间的合作广度和深度不足,除了政策性银行和部分商业银行外,大多数金融机构对水利行业及项目特点缺乏深入了解,加之水利项目大多公益性较强、收益能力较弱,导致金融机构的投资意愿和主动性不高。水利部门应当通过政策引导、信息公开、加强宣传、水价改革、政府购买服务等综合措施,积极创造条件吸引金融资金进入水利行业。


3.创新模式,用好用活金融资金


近年来随着金融行业的迅速发展和结构变化,涌现出许多新的融资模式,大多运用在市场竞争较为激烈的能源、环保等领域。水利部门要紧密结合国家政策鼓励方向,加强对各种金融业态的研究和运用,在进一步利用好政策性银行贷款、商业贷款、企业债券等传统金融渠道的同时,因地制宜、创新运用好各类新型金融渠道和工具,用好用活金融资金,多角度服务水利建设。


4.规避风险,安全利用金融资金


为保障投资收益,金融机构在向水利项目提供资金前,必然会要求约定好还本付息、收益保障、投资退出条款等。水利部门在引入金融资本时必须对这些要求进行深入分析,合理评估项目盈利前景、融资能力和还款能力,采取必要的金融增信手段增强抗风险能力,最大程度规避风险,确保项目持续稳定运行,避免超出地方政府财力负担能力,也避免由于违约影响金融系统稳定。



二、推动“水利+金融”的重点任务


推动“水利+金融”是一项复杂的系统工作,在当前水利建设资金短缺问题亟待解决的背景下,要充分利用一切可利用的金融渠道,扩大金融资金利用规模。重点应抓好以下几方面工作。



(一)坚持用好政策性金融工具


考虑到行业属性,水利融资应当以各类政策性融资工具为主攻方向,做早做实基础工作,加大加强协调力度,用好用足近两年国家出台专门扶持水利建设的多项优惠政策。一是积极争取利息优惠、还款期限较长的政策性贷款,尤其要利用好中国农业发展银行先后推出的重大水利工程专项过桥贷款和抵押补充贷款两项贷款政策;二是大力争取国家专项建设基金支持,加强同发改委以及国开行、农发行的沟通,加快项目前期工作,做好项目储备,组建合格基金承接主体;三是积极争取地方政府在地方政府债券发行中给予水利建设项目更大倾斜,扩大债务置换债券、新增一般债券和专项债券募集资金水利投资规模。


(二)积极拓展多种商业融资渠道


在主攻政策性金融的同时,还应当积极开拓商业性金融等其他融资渠道(如表1所列),灵活运用多种融资工具,逐步建立多层次的金融资金供给体系。一是在风险可控的前提下,积极利用商业贷款,适当通过发行企业债券、中期票据、短期融资券等方式满足水利建设不同期限的资金需求,探索银团贷款、债贷结合等方式开展多元化融资;二是按照相关政策要求,探索开展水利资产证券化、水利设施融资租赁等;三是探索吸引保险公司、社保基金、产业基金等长期机构投资者通过债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等方式参与水利项目投资;四是有条件的水利企业要抓住我国推进注册制的有利契机,择机上市融资。


表1 部分融资渠道的相关支持政策


(三)进一步发挥好水利投融资平台作用


针对水利工程点多面广线长,特别是小型水利工程单个规模小、分布分散,吸引金融资金难度大的问题,将水利投融资平台作为项目和资金的整合平台,能够充分发挥其在金融资金对接和水利项目建设运营管理两方面的优势和经验,也有利于金融机构的资金监管。未来水利投融资平台在专项建设基金承接、水利经营性资产管理、参与PPP项目等方面都可以发挥重要作用,同时探索资产证券化、保险、信托等多种新型融资方式,进一步拓宽投融资平台的融资渠道,加大融资规模。


(四)探索构建完善的金融资金退出渠道


对投资方而言,确保能够实现投资回收并获利是其做出投资决策的重要考虑因素甚至是决定性因素,而大多数水利工程运营期长、收益水平较低,更容易令投资方担心投资回收和回报的问题,因此应当着力探索构建完善的金融资金退出渠道。对于债务融资,其主要退出渠道是通过债务偿还实现本息回收,为了提高债务偿还的保障程度,应当重点从拓宽还款来源、完善担保体系等方面开展工作,一是允许借款人统筹利用各项经营性收入作为还款来源,经地方政府同意,地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金也可作为水利项目还款来源;二是允许利用各种水利资产、水利项目收益权、水权等作为担保物,探索利用第三方担保,推广应用信用保险产品;此外,还应大力推动水利信贷资产证券化,提升水利信贷资产的流动性。对于权益类融资,其主要退出渠道是通过长期持续获得分红实现成本回收并获利或通过股权转让实现退出,从这两方面着手,一是要进一步提升水利项目盈利能力,满足投资人的分红获利需求;二是要推动水利资产产权改革,健全公司资本结构,并在此基础上推动水利资产产权交易市场的形成和发展;三是要适当设立政府或其他机构回购条款,为投资人退出提供保障。


三、推动“水利+金融”的保障措施


加强金融资金利用是破解当前大规模水利建设资金缺口的重要途径,也是深化水利投融资体制机制改革的重要内容。要按照系统治理的思想方法,统筹利用财政和金融资源,加快推进水利市场化改革,加强水利项目融资风险管理,为推动“水利+金融”提供良好环境和保障。



(一)统筹整合财政和金融资源形成更大合力


为了增强水利项目对金融资金的吸引力,应当充分发挥财政资金的带动和撬动作用,更好地实现财政和金融资金的整合利用。一是进一步加大对水利建设项目的财政贴息力度,充分发挥贴息对撬动金融资金的杠杆作用;二是强化财政资金导向作用,通过财政奖补、直接注资以及与优质项目捆绑开发等方式,引导金融资金投入;三是灵活运用财政资金,可在资产证券化、合伙开发、设立投资基金等方式中以次级或劣后级身份参与,支持金融资本投入水利项目。


(二)加快推进水利市场化改革


通过推进水利市场化改革,提高水利建设项目的运营管理效率和自身收益水平,从根本上提高对金融资本的吸引力。一是加快推进水价改革,水价要能够反映水资源稀缺程度、生态环境成本、工程建设运行维护成本以及供水企业的合理利润,加强水费征收与使用管理。二是健全完善水权制度体系,探索建立水资源资产核算制度,构建水资源价值和水权价值评价体系,建立规范的水权交易市场,探索构建水费收费权质押、水权抵质押等多种融资担保方式。


(三)加强水利项目融资风险管理


“水利+金融”鼓励充分利用金融资金,但并非无限制、不区分情况地利用,特别在部分地方政府负债水平已经较高的情况下,必须把控好“度”,既要积极利用金融资金推动水利建设,又要科学评估、量力而行,加强过程监管和风险防控。一是严格限制杠杆率,明确水利行业整体和不同项目类型的杠杆红线;二是科学进行融资决策,严格依据水利项目收益水平和还款能力确定融资规模;三是做好全过程资金监控,确保水利项目融资资金规范使用;四是加强水利项目运营期现金流监控,确保还款资金足额到位;五是协调财政部门,探索建立水利债务风险备付金制度。


四、相关建议



推动“水利+金融”是水利行业加大利用金融资金、弥补水利建设投资缺口的重要抓手,建议水利部高度重视此项工作,一要加强组织领导,建议成立水利部“水利+金融”工作领导小组,主要负责与中国人民银行、银监会、保监会、证监会、国家发展改革委、财政部等相关部门和金融机构协商确定金融支持水利的重要政策和重大事项,切实推动各项金融支持水利政策的贯彻落实。二要出台指导意见,在加强相关研究工作基础上,积极商中国人民银行等相关部门联合出台推动“水利+金融”的指导意见,对“水利+金融”工作进行顶层设计和系统部署。三要编制操作指南,针对水利利用金融资金的各类金融渠道和工具,如在利用专项建设基金、引导保险资金进入、发展水利设施融资租赁、开展资产证券化、设计结构化融资方案等方面分别编制专门的操作指南,明确具体的操作步骤、方式方法等。




来源:《水利发展研究》2017年第7期

作者:乔根平  高龙  马毅鹏  范秀娟  崔晨甲



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